龐麗娟

　　今年是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（簡稱《教育規劃綱要》）頒布實施五周年。五年來，我國先后出臺了一系列重要政策，全面部署學前教育改革發展，有力促進了學前教育事業的普及發展，為實現“基本普及學前教育”戰略目標打下了堅實基礎。同時，由于發展長期滯后、底子薄，學前教育仍然是我國教育體系中的最薄弱環節。站在新的歷史起點，很有必要對學前教育改革發展的五年成就做一充分梳理，并厘清當前發展的主要問題、思考進一步改革發展的思路。

　　一、欣喜的新成就：五年的主要政策舉措與發展

　　為實現《教育規劃綱要》“基本普及學前教育”戰略目標，五年來，我國出臺了一系列的政策舉措，特別是，2010年國務院印發了《關于當前發展學前教育的若干意見》（簡稱“國十條”），對我國學前教育改革發展做出了全方位制度設計，出臺了十條強有力的政策措施；實施了農村學前教育推進工程和中央財政支持學前教育發展的一攬子重大項目，重點支持中西部農村地區和城市學前教育薄弱環節；并自2011年以來，以縣為單位連續實施第一期、第二期學前教育三年行動計劃，使我國學前教育取得了前所未有的歷史性發展。

　　（一）破除觀念桎梏，全面提升學前教育戰略價值與意義

　　“國十條”首次明確將學前教育置于國家發展戰略和國計民生的高度予以闡釋，指出“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”，“辦好學前教育，關系億萬兒童的健康成長，關系千家萬戶的切身利益，關系國家和民族的未來”；《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》（2011年）進一步提出，要從構建社會主義和諧社會和建設人力資源強國的高度，統一認識，增強使命感和責任感，作為重大民生工程，加快發展學前教育。同時“國十條”首次明確強調學前教育的公益性與普惠性，并指出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系”。

　　（二）多形式多途徑擴大學前教育資源，初步緩解“入園難”

　　首先，大力發展公辦園，提供“廣覆蓋、?；尽钡膶W前教育公共服務?！皣畻l”明確提出要多種形式擴大學前教育資源，新建、改擴建一批公辦園；利用中小學富余資源，優先改建幼兒園；優質公辦園通過舉辦分園或合作辦園的方式擴大資源；加大農村公辦幼兒園建設力度。其次，創新機制，積極扶持普惠性民辦園?！皣畻l”明確積極扶持民辦園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦園發展，“采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務”。二期行動計劃更指出“可參照公辦園生均公用經費標準，對普惠性民辦園給予適當補貼?！?第三，重點擴大農村學前教育資源?！皣畻l”、一期二期行動計劃均要求把發展學前教育納入新農村規劃，加大投入，通過獨立建園、設分園、聯合辦園等多種方式，努力提高農村學前教育的普及程度。      

　　五年來，各地新建、改擴建、增設小學附屬幼兒園超過12萬所，扶持企事業單位、集體辦園和普惠性民辦園超過9萬所，普惠性學前教育資源持續快速增加。截至2014年，全國幼兒園共20.99萬所，在園幼兒4050.7萬人，比2009年分別增加了7.17萬所、1393萬人，增長了51.9%和52.4%；全國學前三年毛入園率達70.5%，比2009年提高了19.6個百分點，成為我國近年教育事業發展上的一大亮點。

　　（三）“五有”財政體制初步建立，學前教育經費大幅增加

　　“國十條”不僅明確要多渠道加大投入，而且首次明確建立學前教育“五有”財政投入體制,即預算有科目，增量有傾斜，投入有比例，撥款有標準，資助有制度。二期行動計劃進一步指出，財政性投入要最大限度地向農村、邊遠和民族地區等傾斜。并且，中央財政連續五年實施農村學前教育推進工程和四大類7個重大項目，重點支持中西部農村地區和城市學前教育薄弱環節。     

　　“五有”財政體制的建立，大大增加了學前教育經費總量。截至2015年，中央財政已投入870多億元，地方財政投入3000多億元，全國財政性學前教育經費占財政性教育經費的比例從2010年的1.7% 提高到了2013年的3.5%，這是歷史性的突破，打破了此前十余年我國學前教育財政性經費占教育財政性經費比例長期徘徊在1.2—1.3%的局面。

　　（四）多措并舉大力加強教師隊伍建設，師資隊伍逐步壯大

　　首先，依法落實幼兒教師地位和待遇?！皣畻l”明確指出,多途徑加強幼兒園教師隊伍建設。核定公辦園教職工編制，逐步配齊幼兒園教職工；切實維護幼兒教師權益，完善工資保障辦法、職稱評聘機制和社會保障政策。 其次，加大培訓力度，實施幼兒教師國家級培訓計劃。 “國十條”提出,要完善幼兒園園長和教師培訓體系，三年內對1萬名園長和骨干教師進行國家級培訓。隨后首次將中西部地區農村幼兒教師培訓納入“中小學教師國家級培訓計劃”，并進一步在全國范圍內實施“幼兒教師國家級培訓”。第三，規范師資管理，健全幼兒園教師資格準入制度。為從源頭上保障幼兒教師質量，“國十條”提出要健全幼兒教師資格準入制度；教育部出臺了《幼兒園教師專業標準》《幼兒園園長專業標準》《幼兒園教職工配備標準》，對教師、園長素質及師資配備等提出了明確要求。

　　五年來，幼兒教師隊伍不斷壯大。2014年全國幼兒園教職工314萬人，增加了129萬，增長了70%；專任教師184萬人，增加了70萬，增長了61%。中央已投入17億元用于幼兒教師國培計劃，培訓中西部農村幼兒園教師58.5萬余名。

　　二、發展中的新挑戰：當前改革發展面臨的主要困難問題

　　五年來，我國學前教育事業發展取得了顯著成效，呈現良好發展勢頭。但由于起點低、底子薄、欠賬多，目前學前教育仍是教育體系中的薄弱環節，面臨許多新老困難與問題，特別是深層次的體制機制與政策問題未能得到有效解決，與全面建成小康社會、建成人力資源強國的要求還有很大差距，改革發展任務依然艱巨。

　　（一）普惠性學前教育資源依然短缺，“入園難”壓力持續存在。一期行動計劃后，盡管全國公辦園增加了1.7萬所，但總體占比僅33%；仍有約1/3的適齡兒童沒有機會接受學前教育。城市公辦園和普惠性民辦園的比例偏低，入公辦園難、入普惠性民辦園難、流動人口子女“入園難”等問題仍未根本解決； 農村地區學前教育資源更是嚴重不足，連片特困地區入園率普遍在50%以下，不少貧困縣僅30%-40%。 新“全面放開二孩政策”將可能在未來5年內帶來巨大的新入園需求，局部地區“入園難”問題可能加劇。亟需未雨綢繆，主動研究、積極應對新挑戰。

　　（二）學前教育投入保障和成本分擔機制滯后，“入園貴”矛盾依然突出。近五年的巨大投入難以一時彌補歷史欠賬，特別是滯后的投入保障機制、成本分擔機制已成為制約我國學前教育發展的瓶頸。我們對29省市規劃綱要與一期行動計劃的分析顯示，只有部分省市如北京、浙江、上海、海南、安徽等提出了學前教育投入的具體比例，更多地方只有籠統的原則；多數省市沒有出臺公辦園生均公用經費標準。缺失對企業、事業單位辦園、城鄉集體辦園等各類公辦性質園財政支持政策，在工資、運轉均靠收費的模式下，這些幼兒園特別是農村園運轉舉步維艱。與發達國家和發展中人口大國相比，政府在學前教育成本中分擔比例還很低，家長負擔還比較重。

　　（三）編制待遇等政策瓶頸亟待破解，幼兒教師尤其農村教師缺口巨大。由于幼兒教師編制政策及其落實不到位，教師工資、社會保障、職稱、培訓等待遇長期得不到有效解決，致使收入較低、保障程度差，流動性大，難以吸引優秀人才從事幼教事業。尤其是，公辦性質園與民辦園教師的待遇保障、職稱等政策長期缺失。致使幼兒園教師缺口嚴重，農村教師缺口更是巨大。

　　（四）學前教育管理體制嚴重滯后，制約學前教育事業改革發展。二十余年來，我國長期實行“地方負責 分級管理”的學前教育管理體制，同時，缺乏對各級政府發展學前教育權責的明確、科學的劃分，各級政府間職責關系和權責配置規定不明確，多年來“地方負責分級管理”更多被誤讀為發展學前教育是“地方”，實質即縣級及以下即鄉鎮政府的責任，主體重心過低，統籌協調和財政保障能力嚴重不足。 

　　三、立足新突破：未來改革發展的對策思考

　　習近平總書記近期指出“扶貧必扶智。讓貧困地區的孩子們接受良好教育，是扶貧開發的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑”。近年腦科學研究充分證明，早期經驗可以改變大腦的結構與功能，適宜的學前教育可以使神經元分支增多，大腦不同區域的表面積增大等，有效促進大腦結構與功能的適時、充分的發展，而且其影響具有持續性。

　　為更好更快地發展學前教育事業，服務經濟社會發展重大戰略需求和百姓熱切期盼，我們必須開拓創新，著力建立與完善政策制度和體制機制，以突破性的舉措來破解我國學前教育事業發展中的制約瓶頸，在制度建設和體制機制建設方面取得重大突破。

　　（一）完善以公辦園和普惠性民辦園為主體的學前教育公共服務體系，解決“入園難”問題。其一，突出公益普惠，在大力發展公辦園的同時積極發展普惠性民辦園。繼續把大力發展公辦園作為提供普惠性資源的基本途徑；多種方式引導和支持民辦園提供普惠性服務。鼓勵有條件的地區參照公辦園生均公用經費標準，對普惠性民辦園給予生均財政補貼。小區配套園，一律辦成公辦園或普惠性民辦園，必須提供普惠性學前教育服務；對公辦性質園，著力加大扶持力度，激發活力，參照公辦園財政投入和教師管理政策，出臺支持國有企事業單位、部門辦園、集體辦園等具體政策，充分盤活公辦性質園。其二，確立分區域發展思路，城鄉實行不同的辦園體制。在農村，以公辦園為主體。每個鄉鎮至少辦好1所公辦中心幼兒園。大村獨立建園，小村聯合辦園，作為分園納入鄉鎮中心園統一管理。在城市，以公辦園和普惠性民辦園為主體。在加大力度建設一批公辦園同時，盡快研究理順國有企事業單位、集體辦園的辦園體制，納入公辦園管理。

　　（二）建立可持續發展的學前教育投入與運行保障機制，解決“入園貴”問題。其一，突破觀念，在堅持公益性的基礎上，將普惠性作為投入的根本原則，在繼續加大對公辦園投入力度的同時，積極支持民辦園提供普惠性服務。其二，盡早研究建立涵蓋公辦園、公辦性質幼兒園和普惠性民辦園在內的生均公用經費標準和生均財政撥款機制。1）提高公辦園保障水平。根據經濟社會發展、辦園條件標準和教育需要，制訂并逐步提高生均公用經費標準或生均財政撥款標準；農村公辦園辦園成本80%以上由公共財政承擔；2）對公辦性質園實行與教辦園同樣的財政投入標準； 3）建立普惠性民辦園扶持機制，以生均財政撥款或生均補貼等多種財政獎補方式加大支持力度。 其三，建立分區域、分層級的學前教育各級財政成本分擔機制。在城市地區，建立起政府?；鶞?、社會與家庭共同分擔的成本分擔機制；在農村和中西部貧困地區，建立政府投入為主、集體經濟支持、社會力量參與和家庭適當分擔成本的投入與保障機制。對財政不足的地區，中央和省級政府應加大統籌和轉移支付力度。       

　　（三）完善教師政策特別是編制和待遇政策，加快建設具有較高素質的幼兒教師隊伍。首先，補齊短板，新增教師編制著重向鄉鎮傾斜。 實施農村幼兒園“特崗計劃”，所需經費由中央財政和地方財政按比例分擔。為鄉鎮中心園配備專門編制，用于支持區域內教研指導、質量監管和巡回支教等工作。第二，完善幼兒教師工資待遇保障機制。通過生均財政撥款、專項補助等方式，解決好公辦園非在編教師、集體辦幼兒園教師工資待遇問題，逐步實現同崗同酬。 第三，健全幼兒園教師培養體系，完善培訓制度。根據基本普及學前教育的發展需求，完善學前師資培養規劃，擴大學前師范生招生規模；開展農村幼兒園教師免費培養計劃。并擴大實施幼兒園教師國培計劃；完善園長、教師、保育員等專業技術人員的全員輪訓制度。

　　（四）建立“省級統籌、以縣為主”的學前教育管理體制。其一，明確并加強省級政府對省域內學前教育的統籌領導責任，推動本區域學前教育均衡發展；進一步加強縣級政府對縣域內學前教育管理指導的主體責任，保障轄區內學前教育規范與健康發展。 其二，切實實現管理主體重心和財政保障重心的雙上移。即，行政管理的重心從鄉鎮提升到縣級政府；統籌管理的重心進一步提升到省級政府；財政投入保障的重心則以中央支持下的地方政府為主，并且要根據各地經濟社會發展水平而有區別，經濟社會發展水平越落后的地區，財政保障的主體重心應該越高。 其三，理順并調整中央、省、縣三級政府之間的權責利關系。同時注意發揮地市和鄉鎮的職能。     

　　（五）建立科學有效的學前教育督導評估制度。 將各級政府發展學前教育的責任及其落實、規劃與實施、財政投入、教師隊伍建設等作為考核各級政府及其領導的重要內容。完善學前教育督導評估的公示與運用制度，把督導評估結果作為評價當地政府工作及其成效的重要內容，并作為表彰教育成績突出地區的重要依據。