深化教育領域綜合改革的基本方向和政策要點

——學習黨的十八屆三中全會精神體會

張力

　　深入貫徹黨的十八屆三中全會精神，必須堅持立德樹人導向，以促進教育公平、提高教育質量為主線，以改進政府教育管理方式、釋放學校辦學活力、構建全民終身學習體系為重點，完善中國特色社會主義現代教育體系，滿足廣大人民群眾不斷增長的多樣化教育需求。

　　黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，深入貫徹黨的十八大精神，確定了教育改革的基本方向和政策要點，吹響了深化教育領域綜合改革的進軍號角。

　　以立德樹人為導向，全面創新育人模式

　　綜觀歷屆黨代會和全會文件關于教育的重要部署，黨的教育方針的基本表述及其貫徹要求，是在實踐中一以貫之并與時俱進的。從黨的十八大報告明確“把立德樹人作為教育的根本任務”，到《決定》提出“堅持立德樹人”，全面指引教育教學層面改革，其重點有三個方面。

　　第一，切實推進“三愛”教育活動形式機制創新?！稕Q定》提出，“全面貫徹黨的教育方針，堅持立德樹人，加強社會主義核心價值體系教育，完善中華優秀傳統文化教育，形成愛學習、愛勞動、愛祖國活動的有效形式和長效機制，增強學生社會責任感、創新精神、實踐能力”。落實這一要求，就必須全面實施素質教育，堅持育人為本、德育為先、能力為重、全面發展的核心理念，根據時代要求和青少年兒童身心發展規律，探索切實可行的立德樹人模式。其中，“三愛”教育活動，將成為新形勢下踐行立德樹人歷史使命的一項極其重要的形式。

　　2013年5月29日，習近平總書記在同全國各族少年兒童代表共慶六一國際兒童節時提出，“少年兒童從小就要立志向、有夢想，愛學習、愛勞動、愛祖國，德智體美全面發展，長大后做對祖國建設有用的人才”。由此，“三愛”成為依據《憲法》提煉的促進青少年兒童健康成長的重點要求。教育部同年8月就做出具體部署，要求發揮課堂教學主渠道作用，以“三愛”教育引領校園文化建設，貫穿于社會實踐活動之中?，F在，“三愛”正式寫入《決定》，充分體現了以習近平同志為總書記的黨中央對青少年兒童的親切關懷和殷切希望，而且，“三愛”要同加強社會主義核心價值體系教育密切結合，同完善中華優秀傳統文化教育相互融通，才能收到更好實效。各級政府、學校、家庭將更加重視從教育制度和教學環節入手，形成“三愛”活動的有效形式和長效機制，幫助和促進青少年打牢思想基礎、砥礪高尚品德、養成優良行為，增強學生社會責任感、創新精神、實踐能力。

　　第二，營造更加重視體育和美育的制度環境。青少年時期是身心健康和各項身體素質發展的關鍵時期，體育鍛煉和體育運動對青少年思想品德、智力發育、審美素養的形成，都將發揮不可替代的作用?！稕Q定》要求“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健”，意義非常重大。改革開放特別是進入新世紀以來，全國青少年營養水平和形態發育水平總體上有了明顯提升，但全國學生體質健康調查顯示，學生肥胖檢出率有所增加，視力不良率居高不下，越來越引起社會高度關注。按照《決定》要求，要牢固樹立健康第一思想，提高學校體育課和課外鍛煉質量，健全學校、家庭、社區相結合的機制，每天確保學生鍛煉一小時以及充足睡眠時間，培養青少年良好體育鍛煉習慣和健康生活方式。還要推動學校和社會各界緊密協作，共同營造青少年熱愛體育、崇尚運動、健康向上的良好風氣和全社會珍視健康、重視體育的濃厚氛圍。

　　美育是培養人認識美、體驗美、感受美、欣賞美和創造美能力、形成審美素養的過程。進入新世紀以來，黨的教育方針在闡述“培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人”時，將美育與德智體并列?！稕Q定》首次要求，“改進美育教學，提高學生審美和人文素養”，具有十分重要的指導意義。學校藝術教育是美育的主要途徑，要在課程和教學層面更加重視美育同德育、智育、體育的有機融合，學校美育工作要同校園文化、社區文化建設相銜接，同傳承創新中華文化、借鑒吸收人類文明成果相結合，學校、學生和家長都應遵循學生主體性和自主選擇性原則，開展課外校外藝術活動，激發引導青少年兒童興趣愛好，提高審美和人文素養，促進他們全面發展和健康成長。

　　第三，探索讓每個孩子都能成為有用之才?！稕Q定》圍繞職業教育、高等教育、學前教育、特殊教育、繼續教育的改革發展，言簡意賅地點出改革切入點，這將與深入實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》(簡稱《教育規劃綱要》)相結合，努力為每個學生提供適合的教育。

　　——現代職業教育體系建設步入加速階段。發展職業教育是在我國基本國情條件下，推動經濟發展、促進就業、改善民生、解決“三農”問題的重要途徑。體系建設對職業教育可持續發展至關重要，我國《職業教育法》規定，“實施以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系”?！督逃巹澗V要》進而提出，“到2020年，形成適應經濟發展方式轉變和產業結構調整要求、體現終身教育理念、中等和高等職業教育協調發展的現代職業教育體系”?！稕Q定》更加明確地要求，“加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才”，尤其將“深化產教融合、校企合作”作為制度創新重點。我們要依法落實政府責任，匯聚行業企業力量，開發、整合、共享職業教育培訓資源，支持職業院校積極參與“構建勞動者終身職業培訓體系”，暢通技能型人才發展之路。

　　——改革為高等教育內涵式發展注入新的動力。經過世紀之交以來的規模顯著擴展，我國高等教育站在新的起點之上，在黨的十八大報告明確“推動高等教育內涵式發展”定位之后，《決定》進而要求“創新高校人才培養機制，促進高校辦出特色爭創一流”，凸顯了人才培養在高校工作中的中心地位，強調了內涵式發展相關制度創新的重要性。不同類型高校都應主動適應國家區域發展和人的全面發展的需求，優化調整學科專業、類型、層次結構，探索產學研聯合培養人才新路，擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模，深化研究生培養機制改革。國家將實施中西部高教振興計劃及改革試點項目，改進高水平大學建設模式，健全高教質量保障體系，完善高校教學評估方式，多措并舉促進高校辦出特色，在不同方位爭創一流。

　　——推進學前教育、特殊教育、繼續教育改革發展。當前和相當一段時期，學前教育的改革發展重點是總結三年行動計劃成效，形成學前教育持續健康發展新機制，實施教育部《3-6歲兒童學習與發展指南》，著力克服幼兒園“小學化”傾向，更加重視加強農村學前教育發展;特殊教育的改革發展重點是強化政府責任，健全特殊教育財政保障機制，不斷提高義務教育階段特教教師質量和待遇，推行高中階段殘疾學生全免費教育;繼續教育的改革發展重點是抓緊健全體制機制，建立政府跨部門繼續教育協調機構，切實將繼續教育納入區域、行業總體發展規劃，落實企事業單位員工參與繼續教育的常規制度建設，廣泛開展城鄉社區教育，適應網絡技術迅速發展的新形勢，調動社會各方資源，在構建遠程開放的繼續教育及公共服務平臺方面取得實質性進展，為學習者提供方便、靈活、個性化的學習條件。

　　以促進公平為重點，多方位縮小教育差距

　　教育公平是社會公平的重要基礎。習近平總書記曾深刻指出：“努力發展全民教育、終身教育，建設學習型社會，努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育?！卑凑铡稕Q定》的要求，促進教育公平，作為國家基本教育政策，必須從全民教育、終身教育的基礎——義務教育階段做起，延展到各級各類教育。

　　第一，破解義務教育擇校難題。我國《義務教育法》規定，促進義務教育均衡發展，主體是縣級以上人民政府，要件是合理配置公共資源，關鍵是改善薄弱學校條件，目的是保障所有學齡人口平等就學。黨的十七大和十八大報告均強調義務教育均衡發展的基本方向，《決定》選取破解擇校難題作為改革突破口，需要從3個方面扎實推進。

　　——統籌城鄉義務教育資源均衡配置。重點是義務教育依法全面納入財政保障范圍，建立城鄉一體化義務教育發展機制，實行公辦學校標準化建設，鞏固全國中小學校舍安全達標成果，從根本上改造薄弱學校，盡快使師資、教學儀器設備、圖書、體育場地基本達標。要充分利用人大義務教育執法檢查和國家教育督導制度，繼續落實教育部與31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團義務教育均衡發展備忘錄，2020年率先在全國縣(區)域內實現城鄉均衡發展，弱化對公辦學校擇校的外部剛性需求。

　　——實行公辦學校校長教師交流輪崗。許多地區的強烈擇校意愿，看重的是歷史遺留的優質公辦學校的高水平師資隊伍，《決定》要求實行公辦學校校長教師交流輪崗，重點是在縣(區)域內形成規范制度，確定校長在同一學校連任期限，教師包括骨干教師按一定比例開展交流，城區教師評聘高級職務(職稱)須有在農村學?；虮∪鯇W校任教年限經歷。繼續加大城鎮學校教師對口支援農村學校、原優質公辦學校教師對口支援薄弱學校的力度，有條件的地區可試行校長教師跨區交流輪崗。

　　——依法不設重點學校重點班?！稕Q定》的這一要求，基于義務教育法規定，具有強烈的政策導向意義，必須嚴格實行小學和初中免試就近入學和信息公開制度，公示招生計劃、范圍、程序、時間和結果，招生不得依據任何獲獎證書和考級證明，要按照隨機方式對學生和教師實行均衡編班，編班過程接受各方監督。同時還要制止跨區域招生行為，嚴禁收取與入學掛鉤的捐資助學款;除省級教育行政部門批準可招收體育藝術特長生學校外，一律不得以特長生名義招生;繼續實行優質普通高中和優質中職學校招生名額合理分配到區域內初中辦法;在保障適齡兒童少年就近進入公辦學校的前提下，由民辦學校提供選擇機會。

　　第二，標本兼治減輕學生課業負擔。義務教育階段學生課業負擔過重，因素十分復雜，既與義務教育后升學制度體系、學生家長和社會的觀念有關，也與公共教育資源配置公平狀況相關。從黨的十七大報告強調“減輕中小學生課業負擔”的宏觀要求，到近年來國家出臺許多配套文件，政策引導力度不斷加大?！稕Q定》強調指出，“標本兼治減輕學生課業負擔”，準確抓住當前熱點問題，應從3個方面抓緊解決。

　　——強化政府統籌協調減負工作職責。重點是加大基礎教育課程改革力度，調整教材內容，科學設計課程難度，對學校減負工作提出導向性意見，對減負工作開展經常性檢查，逐步將減負工作與升學制度系列改革有機貫通。按照國家關于改革學?？己宿k法和機制的要求，各級政府不得按升學率對地區和學校進行排名，不得下達升學指標。建立健全學生課業負擔監測和公告制度，落實督學責任區制度，每學期公布專項督導結果。

　　——加大學校教育教學環節創新力度。重點是深化教學改革，改進教學方法，增強課堂教學效果，嚴格執行課程方案，不得增加課時和提高難度。按照率先實現小學生減負的要求，在小學陽光入學、均衡編班的基礎上，實行一年級新生“零起點”教學，減少書面作業。規范并嚴控每學期全校統考和每門課測試次數，不公布學生成績與排名，實行“等級加評語”評價方式，規范教輔材料使用方式。

　　——切實增強家長和社會的減負共識。隨著終身教育體系的完善和考試招生制度改革的深化，學生將擁有選擇學習方式和成才途徑的更多機會，家長擔心子女“輸在起跑線上”、學校減負家長加負的狀況將逐漸改變，要讓家長能主動與學校溝通配合減負。中小學將利用家長委員會等載體加強與家長互動，指導好學生課外活動。人民團體、基層群眾自治組織及社會組織可在社區發揮配合減負的積極作用，豐富學生課外及校外活動。各地政府將嚴查節假日雙休日學校集體補課或上新課、學校舉辦選拔生源“占坑班”及校外文化課補習行為，著力規范和管理社會補習機構和教輔市場。

　　第三，加強扶持困難群體和困難地區的教育。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點之一是扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜?！稕Q定》再次強調，“健全家庭經濟困難學生資助體系，構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面的有效機制，逐步縮小區域、城鄉、校際差距”，集中反映了黨和國家促進教育公平的戰略意圖，至少要從兩個方面推進制度創新。

　　——健全家庭經濟困難學生資助體系。繼續推進學前教育家庭經濟困難兒童入園資助政策，鞏固義務教育階段家庭經濟貧困寄宿生生活費補助和農村義務教育學生營養改善計劃等實施成果;在中職教育免學費和普通高中學費減免等政策基礎上，完善高中階段家庭經濟困難學生助學金制度;結合全國社會征信體系和個人收入信息系統建設，拓寬家庭經濟困難本科高職學生資助渠道，提高研究生國家助學金使用效率;同時，還要完善積極推動農民工子女平等接受教育的體制機制建設，讓每個孩子都能成為有用之才。

　　——建設與國家教育現代化目標相適應的教育信息化體系。信息技術正在對教育產生越來越深刻的革命性影響，成為我國縮小教育差距的難得機遇。根據《決定》的新要求，要切實把教育信息化納入國家信息化發展整體戰略，提高全民信息技術普及和應用水平。繼續堅持政府引導、多方參與、共建共享，加快推進教育信息網絡覆蓋城鄉各級各類學校和教育機構，促進優質教育資源普及共享，不斷創新大規模網絡學習模式。重點加強農村學校信息基礎建設，繼續推進農村中小學遠程教育，使農村和邊遠地區師生能夠享受優質教育資源，逐步縮小區域、城鄉、校際差距。

　　以考試招生制度改革為龍頭，優化教育體系和成才通道

　　考試招生制度，是教育領域綜合改革中“牽一發而動全身”的重點領域和關鍵環節。改革開放以來，我國考試招生制度不斷改進，為選拔培養各級各類人才、促進社會公平做出了歷史性貢獻。進入新世紀以來教育供需關系發生顯著變化，現代化建設和人民群眾對教育需要日益多樣化。為此，《決定》部署啟動整體性的考試招生制度改革，要求“探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端”?？傮w上看，新的重大改革舉措大致分為5個層面。

　　第一，落實好義務教育免試就近入學制度。這是義務教育體現公益性、公平性的法定要求，也是義務教育均衡發展的應有之義。相應地，試行學區制要合理劃分學區范圍，科學規劃學校布局，學區內小學畢業生直接進入初中，并在有條件的地區探索九年一貫對口招生。要健全信息公開制度，嚴禁各種等級考試和競賽成績作為入學與升學的依據，真正回歸義務教育強制性、免費性、普惠性的本質屬性，使均等化的基本公共教育服務覆蓋城鄉所有學齡人口。

　　第二，推行初高中學業水平考試和綜合素質評價。學業水平考試原則上是每門課程學完即考，創造條件為學生提供同一門課程兩次考試機會的辦法;綜合素質評價是建立規范化的學生成長記錄制度。目的是全面實施素質教育，推進學生學好每門學科，克服文理偏科現象，兼顧自身興趣、志向和優勢，促進身心健康和全面發展，并為升入高一級學校提供依據。

　　第三，加快推進職業院校分類招考和注冊入學。中等職業學校實行自主招生或注冊入學，高等職業院校的考試招生在考試內容、錄取方式和時間安排上與普通高等學校分開，使部分學生從中考和高考的競爭壓力中解放出來，選擇適合自己的教育，目的是適應經濟發展方式轉變、產業升級、擴大就業的實際需求，緊密配合現代職業教育體系的建設，為培養高素質勞動者和技能型人才做好準備。

　　第四，逐步推行普通高?；诮y一高考和高中學業水平考試成績的綜合評價多元錄取機制。在全面實施高中學業水平考試制度的基礎上，探索全國統考減少科目、不分文理科，增強考試內容綜合性，側重考查學生創新思維和分析解決問題的能力;探索外語等科目社會化考試一年多考，學生自主選擇參加考試的時間和次數。普通本科高校實行綜合評價、擇優錄取，逐步形成考生與學校之間雙向多次選擇機制。完善自主錄取、推薦錄取、定向錄取、破格錄取等辦法，為品學兼優、具有特殊才能和符合國家鼓勵政策的學生提供多樣化的入學方式。

　　第五，試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換，拓寬終身學習通道。為彰顯有教無類、因材施教、終身學習、人人成才的理念，適當拓寬高職院校畢業生接受本科教育通道，高職院校畢業生可通過專升本考試對口進入本科高校相關專業學習。建立本科高校學分互認聯盟。繼續完善國家和地方的開放大學體系、自學考試制度、網絡在線學習等多種學習方式，鼓勵成人高校、繼續教育機構面向在職人員及其他學習者，實行彈性學制、學分累積、寬進嚴出，提供多樣化的學習選擇和成長途徑，探索建立多種形式學習成果認定轉換制度，還要建立有利于創新型人才和高層次應用型人才選拔的研究生考試招生制度，盡快搭建符合基本國情的人才成長“立交橋”，使考試招生制度改革為提高全體國民思想道德和科學文化素質、促進人的全面發展、深度開發人力資源，注入新的強大動力。

　　以管辦評分離為重點，改革管理體制和辦學體制

　　《決定》專門就加快轉變政府職能進行部署，深化行政體制改革，創新行政管理方式，進一步簡政放權，加快事業單位分類改革，為教育體制改革創設有利的制度環境。深化教育領域綜合改革，要以“深入推進管辦評分離”為導向，構建政府、學校、社會之間新型關系，明確各級政府責任，規范學校辦學行為，發揮社會參與作用，相應的改革亮點體現在3個方面。

　　第一，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構?！稕Q定》堅持管辦評分離方向，要求政府更多運用法規、規劃、標準、政策、公共財政、信息服務等手段引導和支持學校發展，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。其中，擴大省級政府教育統籌權，是理順中央和地方政府事權關系的集中體現。中央政府統一領導和管理國家教育事業，制定發展規劃、方針政策和基本標準，優化學科專業、類型、層次結構和區域布局;整體部署教育改革試驗，統籌區域協調發展;地方政府負責落實國家方針政策，開展教育改革試驗，根據職責分工負責區域內教育改革、發展和穩定。同時，落實和擴大學校辦學自主權，關鍵是完善學校內部治理結構，要讓每所學校都能依法行使辦學自主權和承擔相應責任，核心是加強章程建設。教育部要求2015年前全國所有學校都要制定或修訂好章程，辦學自主權須由規范的學校內部治理結構來實現，校內外的民主監督制度都要加快建立健全，加快建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。

　　第二，強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測。教育領域管辦評分離的內涵，就是政府管教育、學校辦教育、社會評教育。政府必須轉變職能、改進管理方式，變微觀管理為宏觀管理、直接管理為間接管理。根據《決定》的改革新舉措，要強化國家教育督導，建立國家、省、市(州、盟)、縣四級完整的、相對獨立的教育督導委員會及日常辦事機構，將政府業務部門監督評價職能調整到督導部門，建立各級各類教育督導評估制度。堅持督政與督學并重、監督與指導并重，強化對政府落實教育法律法規和政策情況的督導檢查，推行督學責任區制度，全面規范學校辦學行為，建立督導檢查結果公告制度和限期整改制度。同時，還要注意發揮社會組織在教育評估監測中的作用，進一步調動行業協會、專業學會、基金會等社會組織參與教育公共治理的積極性，鼓勵專門機構和社會中介機構評估監測教育質量，適時將委托社會組織開展教育評估監測納入政府購買服務程序之中，作為完善評估監測制度體系的重要運作方式。

　　第三，健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育。為了充分調動全社會興辦教育的積極性，國家法律和政策已將民辦教育視為教育事業發展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。近年來，各級政府完善財政、稅收、金融和土地等優惠政策，鼓勵和引導社會力量捐資、出資辦學，促進社會力量以獨立舉辦、共同舉辦等多種形式興辦教育，開辟了許多新路?！稕Q定》提出5種政策方式，目的在于堅持教育公益性原則、支持民辦教育健康發展。其中，“基金獎勵”、“捐資激勵”、“政府補貼”，分別有《教育法》第六、七章和《義務教育法》第七章可依，重點是正規學歷教育，主要是完善機制;“政府購買服務”可不限于義務教育，還可覆蓋非學歷教育培訓活動;“助學貸款”延展到國家承認學歷的民辦學校錄取新生，需要后續政策措施跟進。各地區將從實際出發，引導社會資金以多種方式進入教育領域，支持民辦教育事業發展，積極鼓勵行業企業等社會力量參與公辦學校辦學，形成并鞏固以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發展的格局。

　　深化教育領域綜合改革，核心目的是“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求”。深入貫徹黨的十八大和《決定》的精神，必須堅持立德樹人導向，以促進教育公平、提高教育質量為主線，以改進政府教育管理方式、釋放學校辦學活力、構建全民終身學習體系為重點，進一步激發各方支持教育改革的積極性，完善中國特色社會主義現代教育體系，努力滿足廣大人民群眾不斷增長的多樣化教育需求，為全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。(作者系教育部教育發展研究中心主任)